شفافیت مجلسمعاونت های مجلسنظارت

بررسی ابزارهای نظارتی مجلس شورای اسلامی – بخش دوم

آسیب‌شناسی شأن نظارتی مجلس شورای اسلامی

در بخش اول به معرفی ابزارهای نظارتی مجلس شورای اسلامی پرداخته شد. برای این که بتوانیم به راهکارهای ارتقای ابزارهای نظارتی در مجلس شورای اسلامی پی ببریم، نیازمند آن هستیم که ابتدا به نقاط ضعف و خلأهای موجود در ابزاراهای نظارتی پی برده و سپس آن‌ها را برطرف نماییم. . تشخیص و درک عواملی که منجر به انحراف یا ناکارآمدی یک ابزار نظارتی می‌گردد، از آن رو مهم است که با اصلاح این عوامل، ابزار نظارتی به جایگاه و شأن حقیقی خود بازمی‌گردد، نظارت مجلس مؤثر و ثمربخش خواهد شد و آثار سلامت اداری و قانون‌مداری حاصل از این نظارت، در کارآمدی و اصلاح امور هویدا می‌گردد.

در این فصل به تبیین آسیب‌های شأن نظارتی مجلس شورای اسلامی می‌پردازیم. وقوع کاستی و ضعف در امر نظارت مجلس همواره به آسیب‌هایی که متوجه یک ابزار نظارتی مشخص است، مربوط نمی‌باشد و برخی آسیب‌ها محصول بستر و زمینه‌ای است که نظارت نمایندگان در آن صورت می‌پذیرد. آسیب‌هایی که در این فصل مورد بررسی قرار گرفته‌اند به کلیت شأن نظارتی و ساختار مجلس بازمی‌گردند.

۱) کوتاه بودن زمان واقعی یک دوره مجلس

یکی از مهم‌ترین آسیب‌ها و مسائل در مجلس شورای اسلامی مدت زمان کمی است که در اختیار نمایندگان قرار دارد. اگر چه در ظاهر یک دوره مجلس چهار ساله است، اما در حقیقت شش ماه ابتدایی مجلس به تصویب اعتبارنامه‌ها، تشکیل هیئت رئیسه و کمیسیون‌ها و آشنایی نمایندگان با رویه‌های مجلس و با یکدیگر صرف می‌شود. در سال پایانی نیز غالبا بیشتر وقت نمایندگان به فعالیت و سخنرانی در حوزه انتخابیه و مصروف تلاش‌های انتخاباتی جهت شرکت در دوره بعد می‌گردد. از این میان با احتساب تعطیلات تابستانی مجلس که در هر سال یک ماه را به خود اختصاص داده و تعطیلات یک هفته‌ای در هر ماه، فرصت زیادی برای رسیدگی‌های نظارتی باقی نمی‌ماند. اگرچه وجود تعطیلی‌ در مجلس به این معنا نیست که نمایندگان به امور شخصی خود می‌پردازند، بلکه بیشتر وقت نمایندگان در ایام تعطیل صرف رسیدگی به حوزه‌های انتخابیه می‌شود. بنابراین شأن نظارتی مجلس که نیازمند تمرکز نماینده بر موضوع، آشنایی او با رویه‌های اداری مجلس و پیگیری‌های مستمر است، به صورت کلی در یک دوره نمایندگی محقق نخواهد شد.

۲) ضعف نهادهای اداری مجلس در کمک به امر نظارت:

در حال حاضر مجلس شورای اسلامی علاوه بر مرکز پژوهش‌ها و دیوان محاسبات از سه معاونت اجرایی، قوانین و نظارت نیز برای پیشبرد مؤثر امور استفاده می‌کند. تنها بازوهای اداری مجلس برای کمک در امر نظارت، معاونت نظارت و مرکز پژوهش‌های مجلس هستند اما بررسی شرح وظایف این دو نهاد نشان می‌دهد که نمایندگان نمی‌توانند در امر نظارت از مهارت و تخصص پژوهشگران و متخصصان سازمان‌دهی‌شده‌ای استفاده کنند.

معاونت نظارت مجلس بیشتر از آن که نهاد حامی در امر نظارت باشد، به ارائه گزارش از اقدامات نظارتی مجلس می‌پردازد. اگرچه در شرح وظایف این معاونت مواردی از قبیل ارائه نظرات مشورتی در خصوص امور نظارتی مجلس به نمایندگان و کمیسیون‌ها، انجام هماهنگی با سایر دستگاه‌های نظارتی برای انجام امور اجرایی نظارت مجلس و اخذ اطلاعات لازم و پیگیری امور قضایی ناشی از اعمال وظایف نظارتی مجلس که بر اساس آیین‌نامه داخلی مجلس به مراجع ذیصلاح قضایی ارجاع می‌شوند وجود دارد اما همان‌گونه که در ادامه اشاره خواهد شد، گزارشی از به سرانجام رسیدن یک امر نظارتی مجلس در دستگاه قضا وجود ندارد. به عبارت دیگر، معاونت نظارت مجلس، یک نهاد اداری با کارویژه پیگیری‌های اداری است تا این که یک نهاد پویا و انگیزاننده برای پیشبرد مؤثر اقدامات نظارتی در مجلس باشد.

مرکز پژوهش‌های مجلس نیز عمده کارویژه تحقیقاتی خود را بر روی مسئله تقنین متمرکز ساخته است و در همین مسئله نیز دچار کاستی‌هایی از قبیل کمبود نیرو و هزینه متناسب با حجم کار و اعمال نظرهای سیاسی متناسب با نظر رئیس مجلس است. بنابراین نمی‌توان از تنها نهاد پژوهشی تابع مجلس شورای اسلامی انتظار داشت که متناسب با اهمیت امر نظارت ورود تخصصی پیدا کند. مطابق وظایف ذکر شده در ماده (۲) قانون «شرح وظایف مرکز پژوهش‌ها» این مرکز در سه محور زیر به مسئله نظارت ورود می‌کند:

  • مطالعه، بررسی و تحقیق نسبت به حسن اجرای قوانین و سایر ابعاد نظارتی مجلس و ارائه پیشنهادهای کارشناسانه برای رفع موانع و مشکلات اجرایی
  • تأمین نیازهای اطلاعاتی کمیسیون‌ها و نمایندگان مجلس از طریق تدارک و برقراری نظام اطلاع‌رسانی
  • انجام پژوهش‌های موردی حسب درخواست هیأت رئیسه، کمیسیون‌ها و نمایندگان مجلس

مشاهده می‌شود که از میان این سه محور، تنها محور نخست بر همکاری مرکز پژوهش‌ها در امر نظارت تصریح داشته و فحوای دو محور دیگر شامل تأمین نیازهای اطلاعاتی و پژوهشی در مورد مسائل تقنینی نیز می‌گردد. آن چه که از ظاهر لفظ قانون در محور اول نیز استنباط می‌شود آن است که قانون‌گذار از میان وظایف نظارتی مجلس نیز، اهمیت بیشتری برای نظارت بر حسن اجرای قوانین قائل شده است.

مجلس شورای اسلامی جهت مؤثر ساختن امر نظارت، نیازمند تقویت معاونت نظارت و گسترش حیطه وظایف این نهاد به آموزش نمایندگان، ترغیب آن‌ها به پیگیری موارد نظارتی دارای اهمیت در کشور، توانمند ساختن آن‌ها از منظر پژوهشی و تهیه اطلاعات، مدارک و اسناد لازم، آسیب‌شناسی و ارائه راهکار برای بهبود شأن نظارتی مجلس و پیگیری فرادوره‌ای و فرانماینده‌ای اقدامات نظارتی است که توسط نمایندگان کلید خورده است. به این معنا که این معاونت مسئول اموری نظیر پیگیری تحقیق و تفحص‌هایی و سایر گزارش‌های نظارتی باشد که گاه به ثمر نشستن آن‌ها نیازمند زمانی بیشتر از عمر یک  دوره مجلس شورای اسلامی است.

۳) ضعف عملکرد خود نظارتی نمایندگان

یکی از مهم‌ترین آسیب‌های شأن نظارتی مجلس، فساد ناظر یا نماینده است. اگر نماینده دچار ضعف اخلاقی و فساد مالی بوده و یا بنا بر هر دلیلی نسبت به برخی از نهادها و افراد احساس دین کند، از ورود جدی به عرصه نظارت خودداری می‌کند چرا که نهاد یا فرد نظارت شونده برای آن که از هزینه‌ها و دشواری‌های فرآیند نظارت رهایی یابد، یا با انجام خواسته‌های نماینده، او را مدیون خود می‌سازد و یا با جمع‌آوری اسنادی از خطاها و نقاط ضعف نماینده، مانع از نظارت نماینده بر خود می‌گردد.

نقص در سازوکار خود نظارتی هم‌چنین می‌تواند به کاهش سرمایه اجتماعی و اعتماد عمومی به نهاد مجلس و نمایندگان منجر شود و از این رهگذر علاوه بر این که جایگاه قوه مقننه در میان قوا از میان رفته و حرمت قانون خدشه‌دار می‌شود، شئون نظارتی مجلس نیز تحت‌الشعاع تصویر عمومی از این نهاد قرار گیرد به این معنا که تلاش‌های نظارتی مجلس به حرکاتی سیاسی و جناحی تفسیر شود و یا کارگزاران دولت به واسطه تضعیف حمایت عمومی از نهاد مجلس، از پاسخگویی به آن سر باز بزنند.

بنابراین تا زمانی که نمایندگان سالم، شجاع و دقیق در مجلس حضور نداشته باشند، استفاده از ابزارهای نظارتی نه تنها به کاهش فساد و افزایش کارآمدی منجر نخواهد شد، بلکه این ابزارها به اهرم فشار نماینده برای تأمین خواسته‌های غیرقانونی وی بدل شده و به حجم مشکل می‌افزاید. رسیدن به چنین مهمی در گروی تهیه سازوکار و قانونی است که بتواند مانع از اقدامات ناصواب و خطاهای نمایندگان شود. به همین منظور قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان در سال ۱۳۹۱ در مجلس به تصویب رسید که به موجب آن هیأت نظارت بر رفتار نمایندگان از میان نمایندگان مجلس تشکیل شده و به گزارش‌های مربوط به سوء استفاده و تخلف مالی یا اخلاقی نماینده و درآمدها و هزینه های غیرمتعارف وی، رفتار خلاف شؤون نمایندگی، اعمال خلاف امنیت ملی کشور و سایر اعمال مجرمانه از بعد انتظامی، غیبت و تأخیر و بی نظمی نماینده رسیدگی می‌کند. اما به صورت کلی چند ایراد اساسی به این قانون و نحوه اجرای آن وجود دارد:

۴) تعارض منافع

اولین اشکال در سازوکار این قانون، انتخاب اعضای هیئت نظارت از نمایندگان مجلس است و همین مسئله موجب شده است که هیئت مذکور به هواداری و حمایت از اعضای خود بپردازد. به عبارت دیگر وجود ابهام در عنوان «شئون نمایندگی» موجب می‌شود که مجلس شورای اسلامی مانع ورود قوه قضائیه به پرونده تخلفات نماینده شده و خود هیئت نظارت نیز جدای از اغماض و چشم‌پوشی از تخلفات به مجازات‌های داخلی و ثبت در پرونده اکتفا کرده و مراتب کیفری جرائم را به قوه قضائیه ارسال نمی‌کند.

مطابق تبصره دوم ماده ششم قانون، کلیه امور مربوط به حقوق نمایندگی ملت که در قانون اساسی به آن تصریح شده است اعم از اظهارنظر و اعلام مواضع در مسائل داخلی و خارجی کشور و آزادی در انجام وظایف قانونی و اعمال رأی خود و کسب اخبار و اطلاعات مورد نیاز وظایف نمایندگی و قانونگذاری و تحقیق و تفحص در تمام امور کشور و سؤال و استیضاح وزرا و رئیس جمهور و رأی اعتماد و رأی عدم اعتماد و مأموریت های محوله که همه آنها در راستای ایفای وظایف نمایندگی به عمل می‌آید از شمول مجازات موضوع این ماده مستثنی است. اما مرجع تشخیص این که کدام اقدام نماینده جزو حقوق نمایندگی ملت بوده و کدام یک مصداق عمل مجرمانه است نیز بر عهده‌ی هیئت مذکور است.

قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان با هدف مصونیت نماینده در مقابل دو قوه دیگر آمده است، اما گاهی منجر به فساد نیز می‌شود. برای مثال فردی برای دلالی ماشین، اعمال نفوذ کرده است می‌گویند از حوزه وظایف نمایندگی خارج نیست و برای نظارت به گمرک رفته است. تعارض منافع هم هست، تشخیص این که جزو شئون نمایندگی بوده است یا نه با خودشان است.

۵) پسینی بودن نظارت

مطابق قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان، هیئت نظارت در صورت دریافت گزارش از تخلفات یک نماینده به مسئله ورود کرده و رسیدگی می‌کند، بدین معنا این قانون هیچ سازوکار پیش‌دستانه و مستمری را برای نظارت بر نمایندگان فراهم نساخته و به نوعی خود را در جایگاه دادرسی قرار داده است. همین مسئله مانع از آن شده است که سازوکارهای مقابله با رفتار خلاف نمایندگان در مجلس توسعه یافته و یک پایش سیستمی از عملکرد نماینده صورت پذیرد. این در حالی است که مجلس شورای اسلامی می‌توانست با تغییر رویکرد پسینی این قانون، از وقوع فساد پیشگیری کند و بدین وسیله هزینه‌های ناشی از تخلف نمایندگان را کاهش دهد.

۶) عدم ارائه گزارش و پاسخگویی

از آن جا که نمایندگان مجلس، وکلای مردم هستند، مسئله رسیدگی به تخلفات آن‌ها امر عمومی بوده و اطلاع‌رسانی از رسیدگی به پرونده‌‌های آن‌ها وظیفه هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان به شمار می‌رود اما علی رغم مطرح شدن پرونده‌های مختلفی در این هیئت تاکنون هیچ گزارش تفصیلی و مستندی از رسیدگی‌های این هیئت ارائه نشده و وجود ندارد.

۷) عدم شمول دایره نظارت بر عملکرد نمایندگان

از مجموعه مواردی که مطابق قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان در صلاحیت رسیدگی خود دانسته است، تنهای یک مورد از آن‌ها مربوط به عملکرد نماینده است که رسیدگی به غیبت، تأخیر و بی‌نظمی نمایندگان را شامل می‌شود. اگرچه قانون ممنوعیت دریافت هدایای نقدی و غیرنقدی، افزایش نامتعارف اموال نماینده، و ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل را نیز مد نظر گرفته است، اما می‌توان گفت که سلامت عملکرد یک نماینده نیاز به نظارت بر شاخص‌های گسترده‌تری دارد که از آن میان می‌توان به بررسی سفرهای خارجی غیرضروری نماینده، لزوم اتوماسیون و رصد توصیه‌نامه‌های مکتوب او، رفت و آمد مهمانان نماینده و افرادی که با اجازه او در جلسات کمیسیون و بخش‌های مختلف مجلس تردد می‌کنند و وجود قوانین تعارض منافع برای ممنوعیت شرکت‌داری نماینده و تصدی سمت در بخش خصوصی پس از نمایندگی اشاره کرد.

به عبارت دیگر قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان بیشتر ماهیت رسیدگی به جرایم کیفری داشته و کمتر موجبات نظارت بر عملکرد نماینده را فراهم ساخته است و به طریق اولی مسئله‌ای مانند عملکرد نظارتی نماینده نیز در این قانون هیچ جایگاهی ندارد. به عبارت دیگر تخلفات نماینده در استفاده از ابزارهای نظارتی نظیر استفاده از این ابزارها جهت تهدید مقام مسئول برای کسب منافع شخصی یا جناحی و یا مرتبط با حوزه انتخابیه و یا اتلاف وقت مجلس با استفاده مکرر و بی‌جای نماینده از یک ابزار نظارتی توسط هیچ قانون و یا نهادی در مجلس محدود نمی‌گردد.

۸) فقدان آموزش‌های اخلاقی و رفتاری نمایندگان

یکی از آسیب‌های مهم در سازوکار خود نظارتی نمایندگان فقدان منشور اخلاقی و رفتاری است که نکات اخلاقی و رفتاری را به نمایندگان آموزش داده و متذکر شود. در واقع نمایندگان مجلس شورای اسلامی نه مطابق نظام اخلاقی اسلامی، آموزش اخلاقی مدونی می‌بینند و نه مانند سایر پارلمان‌های دنیا از دستورالعمل کدهای رفتاری[۱] تبعیت می‌کنند.

باید برای خرده فرهنگ نماینده مجلس تدبیر کرد.  ما برای استادها، معلم‌ها، برای کارکنان دولت یک آموزش ضمن خدمت می‌گذاریم. جزو بخشنامه دولت است و باید همه کارکنان دولت، آموزش ضمن خدمت ببینند حالا از امر به معروف و نهی از منکر فرهنگی گرفته تا کار تخصصی خودشان. این یک چیز معمول است. شما پزشکان و دندان‌پزشکان را می بینید که کنگره سالانه می‌گیرند برای خودشان. این یک چیز معمول است و هیچ ایرادی هم ندارد.  ما در همین مؤسسه‌ای که هستیم از نگهبان کتابخانه می‌خواهیم با هر کسی چطور رفتار کند، فریاد کشیدن و فحاشی کردن و از کلمات بد استفاده کردن و… در شأن مجلس نیست.

امام گفته است که مجلس باید معلم اخلاق جامعه باشد.. آیا نمایندگان مجلس می‌دانند که امام چه به آن‌ها گفته است؟ می‌دانند که ملت از آن‌ها چه می‌خواهد؟ بالاخره آن حق و حقوق متقابل جامعه و مجلس است. باید یکی باشد که به آن‌ها آموزش دهد. اشکال در این است، همان چیزی که امام می‌گفتند تهذیب و دوم هم ناآگاهی و بی سوادی است. سواد به این نیست که مثلا من رشته مهندسی معدن خوانده باشم و در معدن تخصص داشته باشم و درباره معدن هم اظهارنظر کنم. زیرا بحث مجلس که فقط معدن نیست، منافع ملی، سیاست خارجی هست، سیاست داخلی است. و چیزهایی که او در عمرش نخوانده است. این را که باید یاد او دهد؟

واقعا نمایندگان مجلس حاضرند به جای جلسات هر روزه، هفته‌ای چند روز را بعد از ساعت کاری به آموزش دیدن اختصاص دهند و معنا و مفهوم اصطلاحات درون مجلس را یاد گیرد، ببینند منافع ملی چیست؟ حضرت امام چه خواسته است؟ در یک دوره‌ای در مجلس چهارم هیئت رئیسه وقت در اول روزهای جلسه، معلم اخلاقی را می‌آوردند که به نمایندگان مجلس اخلاق می‌گفت و این رویه در مجلس بوده است.

۹) ثانوی بودن امر نظارت در مجلس

یک مسئله و مشکل در امر نظارت این است که هم در تصور نمایندگان و هم در نگاه مردم و رسانه‌ها، مسئله نظارت مجلس جایگاهی پایین‌تر و ثانوی نسبت به شأن قانون‌گذاری دارد. این مسئله از یک سو موجب کاهش مطالبات مردم و نخبگان از نمایندگان برای نظارت شده است و از سوی دیگر نمایندگان نیز مسائل حوزه انتخابیه و قانون‌گذاری را بر مسئله نظارت ارجحیت می‌دهند.

نمایندگان مجلس این باور را ندارند که ناظر هستند و باید نظارت کنند. نمایندگان از ابزارهای نظارتی خود خوب استفاده نمی‌کنند و یا اگر استفاده می‌کنند در مواردی استفاده می‌کنند که به جناح سیاسی آن‌ها مربوط است. آن چه مهم است باور نمایندگان به مسئله‌ی نظارت است. این نگاه که اهرم نظارتی امر ثانوی برای مجلس است وجود دارد. یعنی یک مشکل شناختی باوری است که باید اصلاح شود.

تحلیل یافته‌های یک پژوهش پیرامون مقایسه عملکرد تقنینی و نظارتی مجلس نیز این برداشت را تأیید می‌کند. در پژوهش مذکور، مؤلف با مقایسه کمی تعداد طرح‌ها و لوایح به‌عنوان عملکرد تقنینی مجلس و سؤال و استیضاح به‌عنوان عملکرد نظارتی به تفاوت و اختلاف زیاد تمرکز مجلس بر امور تقنینی به نسبت امور نظارتی پرداخته است. اگرچه سؤال و استیضاح نماینده‌ی تمامی اقدامات نظارتی مجلس نیستند اما به‌عنوان دو شاخص بسیار مهم از نظارت مجلس، مقایسه‌ی ذیل را معنادار می‌سازند، همان‌گونه که در نمودار مشخص است، عملکرد نظارتی مجلس در طول هشت دوره، جایگاه پایین‌تری از عملکرد تقنینی را به خود اختصاص داده است.

 

مقایسه عملکرد تقنینی و نظارتی مجلس شورای اسلامی دوره‌های اول تا هشتم

 

۱۰) عدم رسیدگی قضایی مجلس در فرآیند نظارت

یکی دیگر از مشکلات مجلس در نظارت، بی‌نتیجه ماندن و عدم رسیدگی کیفری و قضایی است. اگرچه در موارد بسیاری از جمله در تخلفات مربوط به قانون نظارت مجلس بر رفتار نمایندگان، عدم راضی شدن نمایندگان از پاسخ رئیس‌جمهور به سؤال در صورتی که نقض قانون صورت گرفته باشد، احراز تخلف در گزارش موضوع تحقیق و تفحص، امتناع دستگاه‌های دولتی از مکاتبه با کمیسیون اصل نود، و ارسال پرونده‌های کمیسیون اصل نود به قوه قضائیه سخن از ارجاع نتایج اقدامات نظارتی مجلس به دستگاه قضا به میان آمده است، اما تاکنون هیچ رسیدگی مؤثری از سوی دستگاه قضا مشاهده نشده است.

در واقع مجلس شورای اسلامی به غیر از توان عزل وزرا به‌وسیله استیضاح و مجازات‌های داخلی در اختیار هیئت نظارت بر رفتار نمایندگان از هیچ ابزار مؤثری برای رسیدگی قضایی به تخلفات برخوردار نیست. این در حالی است که در نظام‌های دو مجلسی مانند ایالات متحده و انگلستان، مجلس اول می‌تواند دلایل لازم را علیه یکی از مقامات مهم اجرایی تهیه کرده و در قالب یک پرونده برای قضاوت سیاسی به مجلس سنا بفرستد. در این صورت مجلس سنا به‌صورت دادگاه تشکیل شده و مقام خطاکار را محکوم کرده و در صورت اثبات جرم، او را عزل نماید. هم‌چنین در فرانسه، اعضای پارلمان با انتخاب اعضای دیوان عالی عدالت، برخی از مقامات را محاکمه می‌کنند.

هم‌چنین باید این نکته را اضافه کرد که در مواردی که مجلس، پرونده‌هایی را به قوه قضائیه ارجاع می‌دهد، پیگیری مؤثری از سوی مجلس برای پیشرفت این پرونده‌ها وجود ندارد. در واقع مجلس از سازوکار وکالتی کارآمدی برای پیگیری امور قضایی خود در قوه قضائیه استفاده نمی‌کند.

کسی در مجلس امور قضایی را پیگیری نمی‌کند. هر پرونده‌ای که در دادگاه به نتیجه می‌رسد، قطعا وکیل توانمندی وجود دارد که کار را پیگیری کرده و بابت پرونده‌ای هم که در دست دارد، حق الزحمه خود را دریافت می‌کند تا پرونده تعیین تکلیف شود. به هر حال در دادگاه اگر موضوع پیگیری نشود، دادگاه نیز اولویت های دیگر را رسیدگی می‌کند.

در کشورهایی مانند سوئد و انگلستان در کنار کمیسیون‌های دائمی و کمیسیون‌های ویژه و خاص که وظیفه تقنینی و نظارتی را بر عهده دارند، بازرسان پارلمانی شکل گرفته‌اند که دارای کارکرد شبه قضایی‌اند و از صلاحیت بررسی و بازرسی بر عملکرد و حسن جریان امور اجرایی و بودجه‌ای برخوردارند. این نهادها در پایان بررسی‌های خود، واجد صلاحیت ارجاع موضوع به دادگاه‌های عمومی نیز هستند.

بنا بر اظهارات عضو هیئت رئیسه مجلس دهم، رسیدگی قضایی به غالب تحقیق و تفحص‌های مجلس در قوه قضائیه بی‌ثمر مانده است و برگزاری جلسات مشترک میان مجلس شورای اسلامی و قوه قضائیه و تغییر شکل گزارش‌های مجلس به لوایح قضایی نیز منجر به رسیدگی قوه قضائیه نشده است. [۲]

۱۱) پسینی بودن ابزارهای نظارتی مجلس و عدم نظارت مستمر

به استثنای دیوان محاسبات که وظیفه نظارت مستمر بر طریقه استفاده از بودجه را بر عهده دارد، سایر ابزارهای نظارتی مجلس ماهیتی پسینی داشته و به جهت روشن شدن موضوع و یا پس از وقوع تخلف یا جرم شکل می‌گیرند. به عبارت دیگر اشراف و اطلاع نمایندگان مجلس از اقدامات دستگاه‌ها به درخواست خود آن‌ها صورت گرفته و این گونه نیست که گزارش‌های منظمی از نحوه عملکرد دستگاه‌های مورد نظارت در اختیار نمایندگان قرار بگیرد و مجلس نظارت مستمر بر مسائل کشور ندارد.

مجلس که در رأس امور کشور است و می‌تواند در تمام مسائل ورود کند، به‌طور مستمر و دائم بر روی دستگاه‌ها نظارت ندارد، اعضای کمیسیون تخصصی نمی‌دانند که دستگاه طبق هدف‌هایی که در برنامه مربوطه برایش تنظیم شده، چگونه عمل می‌کنند. در برخی از کمیسیون‌ها که افراد فعال و قوی حضور دارند نظارت دائم وجود دارد و از این که یک دستگاه به انحراف زیادی کشیده شود جلوگیری می‌کنند ولی برخی از کمیسیون‌ها ارتباطات نزدیکی با دستگاه مربوطه برقرار کرده و مدافع آن دستگاه در مجلس می‌شوند.

۱۲) مشکلات تحزب و فراکسیون

یکی از مشکلات بنیادین در مجلس نبود حزب و فراکسیون قدرتمند است. نمایندگان در رفتار و عمل خود از هیچ مانیفست و برنامه مشخصی پیروی نمی‌کنند و همین موضوع آن‌ها را به سوی تحقق منافع حوزه انتخابیه سوق می‌دهد و پیگیری منافع حوزه انتخابیه مانع از نظارت مؤثر و کارآمد خواهد شد. از سوی دیگر با نبود حزب، هیچ برنامه مدون فرهنگی، اقتصادی، اجتماعی و سیاسی به‌عنوان مبنای عمل وجود ندارد و این موجب نظارت سلیقه‌ای نمایندگان خواهد شد، به‌عبارت دیگر نمایندگان سنگ محک و معیار مشخصی برای نظارت بر عملکرد دولت ندارند. در حالی که در پارلمان‌های حزبی  و برای مثال در کشور انگلستان، مقابل هر وزیر در کابینه دولت، یک نماینده از حزب اقلیت به‌عنوان «سایه وزیر» وجود دارد و در واقع حزب مخالف دولت، «کابینه سایه» تشکیل داده است و بدین ترتیب احزاب به نظارت تخصصی خود بر امور دولت می‌پردازند. این سازماندهی حرفه‌ای و تقسیم کار محصول عملکرد حزبی است و این حزب است که می‌تواند زمینه ساز نظارت حرفه‌ای در کارویژه‌های دولت گردد.

مجلس شورای اسلامی بدون حزب است و مجلس بی‌حزب خیلی مشکل درست می‌کند. چون نمایندگان باید از مردم رأی بگیرند. وقتی آن‌ها می‌خواهند خودشان را عرضه کنند، دائم به فکر حوزه انتخابیه هستند. مثلا می‌رود می‌گوید جاده بابلسر فریدون‌سر را شش بانده می‌کنم. وعده‌ می‌دهند. اگر آدم خوبی باشد وقتی می‌رود به مجلس باید به وعده‌هایش عمل کند. می‌رود پشت در وزارت ارشاد می‌نشیند، پشت در معاونت وزارت مسکن می‌نشیند، پشت در مدیرکل وزارت نفت می‌نشیند. وکیلی هم که پشت در وزیر بنشیند، وکیل نیست. اگر خوب عمل کند می‌شود کارپرداز حوزه انتخابیه برای چهار سال. این یک مسئله است و از این مسئله مشکلات زیادی زاییده می‌شود.

در انگلستان دولت سایه وجود دارد و طبق قانون حزب حاکم باید تمام نامه‌ها را رونوشت بدهد به حزبی که در قدرت نیست. این طوری همه می‌فهمند در حکومت چه خبر است. این‌ها جاافتاده‌اند، ما تازه‌کاریم. در این مسئله اخلاقیات و روحیات ملی اثرگذار است. آن‌ها کار جمعی می‌کنند. مجلس چون حزب ندارد نمی‌تواند وعده ملی دهد، نمی‌تواند پیگیر مسئله ملی باشد، نمی‌تواند قانون سنگین پر از ماده بیاورد برای این که نمی‌داند چه می‌شود.

ما باید فقدان احزاب را یک مصیبت بدانیم. ما به احزاب قوی، کارساز، مسئولیت‌پذیر و دارای برنامه نیازمندیم. اگر چنین احزابی شکل بگیرند، طبعاً نمایندگانی را که به مجلس می‌فرستند، ترکیبی را شکل می‌دهند که کمیسیون‌ها را با تخصص پر کنند، یا مثلاً دولتی شکل می‌گیرد که وزرای آن دولت را قبلاً تربیت کرده‌اند. معروف و متعارف است که وقتی یک دولتی سر کار است، یک دولتی در سایه وجود دارد. اگر آن دولت سقوط کرد، دولت بعدی جایگزین آن می‌شود. سیاست‌ها و برنامه‌های بلندمدت که تغییر نمی‌کند اما سیاست‌های اجرایی ممکن است تغییر کند، سیاست‌های کلی در نظام جمهوری توسط رهبر تایید می‌شود، پس باید سیاست‌های کلی را دنبال کرد و باید این احزاب قدرتمند باشند تا این اتفاق بیفتد و نبود این احزاب قدرتمند آثار نامتعارف را به دنبال دارد.

فقدان تشکل های حزبی منضبط از عوامل مهم اثرگذار بر کارآمدی و عملکرد کمیسیون‌های داخلی مجلس است چرا که گروه‌های پارلمانی و احزاب سیاسی رقیب در انتخابات نمایندگان که اعضای کمیسیون‌ها را تشکیل می‌دهند، ااز حمایت‌ها و پشتیبانی‌های کارشناسی، اطلاعاتی و تحلیلی منسجم برخوردار نیستند و در بررسی‌های کارشناسی درون کمیسیونی نیز از برنامه جامع و ارزیابی مشخصی پیروی نمی‌کنند؛ تقویت بنیه کارشناسی نمایندگان از طریق مطالعات و پژوهش‌های حزبی می‌تواند کاستی‌های نظارتی نمایندگان را به نحو مؤثری برطرف سازد.

۱۳) مشکلات در روند تصویب لایحه بودجه

همان‌گونه که بیان شد، یکی از مهم‌ترین ابزارهای نظارتی مجلس و تنها ابزار نظارتی پیشینی، تصویب لایحه بودجه است. مجلس شورای اسلامی به‌وسیله این لایحه، عملکرد دولت و سیاست‌های آن را برای یک سال مدیریت می‌کند. تخصیص و عدم تخصیص بودجه به یک مسئله در مجلس به این معناست که نظر مجلس در مورد پیشبرد یک سیاست یا اقدام توسط دولت چیست و اگر دولت از این مسئولیت خود تخطی کند، دیوان محاسبات ورود خواهد کرد و متخلفان را مجازات می‌کند.

اما آسیب مهمی که در فرآیند تصویب بودجه وجود دارد، عدم آشنایی نمایندگان با لایحه بودجه و فرآیند بررسی آن است. حضور مستمر نماینده در جلسات کمیسیون تلفیق بودجه، استماع دقیق نکات سایرین، توجه به منافع ملی و آشنایی با اولویت‌های کشور و ورود به موقع او در ممانعت از تخصیص بودجه به نهادهای هزینه‌زا می‌تواند در سرنوشت سال مالی[۳] کشور اثر بگذارد، اما غالب نمایندگان با این فرآیند آشنا نبوده و حتی تا پایان دوره نمایندگی خود به بررسی دقیق لایحه بودجه نمی‌پردازند و حتی در مواردی تلاش می‌کنند تا ردیف‌هایی را به مسائل منطقه‌ای حوزه انتخابیه خود اختصاص دهند. حجیم بودن لایحه بودجه و تخصصی بودن آن مزید بر علت است و در بسیاری از موارد لایحه بودجه بدون تغییر خاصی به تصویب مجلس می‌رسد. بدین ترتیب مجلس شورای اسلامی به علت آموزش ندیدن و عدم تخصص نمایندگان، خود را از ابزار نظارتی قدرتمندی چون لایحه بودجه محروم می‌سازد.

۱۴) توجه نماینده به مسئله حوزه انتخابیه/منافع جناحی/ منافع شخصی

از مهم‌ترین آسیب‌ها و مشکلات مجلس شورای اسلامی در امر نظارت استفاده و بهره‌گیری از ابزارهای نظارتی توسط نمایندگان به‌عنوان اهرم فشاری برای تأمین خواسته‌های حوزه انتخابیه، منافع جناحی و شخصی است. این آسیب‌ها را می‌توان پرتکرارترین و شایع‌ترین آفت نظارت مجلس شورای اسلامی دانست. نمایندگانی که حضور خود در مجلس شورای اسلامی را مدیون آرای حوزه انتخابیه خود بوده و یا از طریق قرار گرفتن نامشان در لیست یک گروه یا حزب به مجلس راه یافته‌اند، دغدغه‌ها و منافع ملی را در اولویت پایین‌تری نسبت به دغدغه‌ها و منافع پایگاه رأی خود قرار می‌دهند و همین مسئله قانون گذاری در مجلس را به قانون‌گذاری محلی و حزبی و نظارت را به ابزار فشار برای تأمین درخواست‌های محلی و حزبی بدل می‌سازد.

استفاده‌ی برخی از نمایندگان مجلس از ابزارهای نظارتی به منافع آن‌ها برمی‌گردد. گاهی منفعت جناحی است، گاهی اوقات هم مرتبط به حوزه‌ی انتخابیه نماینده است که نماینده از مسئول می‌خواهد کاری برای حوزه انتخابیه او بکند، نیروگاهی ببرد، کار دیگری کند و آن مسئول نپذیرفته است، آن وقت نماینده از ابزار نظارتی استفاده می‌کند، استیضاح می‌کند، سؤال می‌کند. تعداد زیاد سؤالات در مجلس نشان می‌دهد که یک جای کار ایرادی دارد، یعنی نماینده از ابزار نظارتی به خاطر منافع گروهی یا حوزه انتخابیه خود استفاده می‌کند.

در عالم واقع نمایندگان به جاهای مختلف یا مدیونند یا وام دارند و یا با نگاهی که به آینده خود می کنند مجبور می شوند که کوتاه آیند و دست از نظارت بکشند، مثلا زمانی که در حوزه علوم کار می‌کردم نماینده‌ای از وزیر علوم تقاضا می‌کرد که به شهر آن‌ها مجوز دانشگاه پیام نور بدهیم و بعد تقاضای رشته می‌کرد، بعد رشته شیلات می‌دادند در منطقه‌ای که مردم آن ماهی را حتی به چشم ندیده‌اند یا دانشجو ندارد و همین‌طور مسائل دیگر. در چنین شرایطی نماینده رویش نمی‌شود از وزیر علوم بپرسیم چرا این کار را کرده‌ای یا نکرده‌ای؟ و بر عملکرد یک وزیر نظارت کند، تحقیق و تفحص و استیضاح کند و حتی به دادگاه شکایت کند. مثلا در منطقه‌ای مشکل آب وجود دارد، وقتی من دو سه مرتبه نزد وزیر نیرو بروم و ایشان هم به من لطفی کند، هر کار بکند، سخت است تا او را زیر مهمیز قرار دهم. این‌ها در عالم واقع وجود دارد.

خود نمایندگان مجلس می‌گویند از میان ما دویست و نود نفر اعضا به سختی می‌توانید هفتاد نفر پیدا کنید که متعهد و قانونمند باشد و با کسی تعارف نداشته باشد و دویست و بیست نفر دیگر وجه بر صحت کلام این است که با یکدیگر رودربایستی دارند و حتی نه به‌خاطر منافع شخصیشان. به‌خاطر منافع حوزه‌ی انتخابیه خود. حتی نخواهند دوره بعد رای بیاورند، همین که بگویند ما یک خدمتی کرده‌ایم. این خدمت از کجا می‌آید؟ نماینده که امور اجرایی دستش نیست. امور اجرایی در اختیار دولت است که باید به نحوی در برابر دولت کوتاه بیایند تا خدمت اتفاق بیفتد. مثلا فولاد کوره‌بلندی که خیلی آب می‌خواهد را در مناطق خشک ایران ایجاد کردند، زمانی که پیگیری می‌کنید، می‌بینید که در پشت ماجرا نمایندگان مجلس هستند من نمی‌گویم که آنها در فولاد سهم دارند یا هزینه انتخاباتی خود را از فولاد می‌گیرند. برای منافع حوزه انتخابیه خود این کار را می‌کنند.

نیاز نمایندگان مجلس به جذب منابع مالی و امکانات دستگاه‌ها برای حوزه انتخابیه خود و هم‌چنین ملاحظه‌کاری آن‌ها در انتقاد از نهادهای عمومی و دولت به‌واسطه دغدغه و نگرانی از تأیید صلاحیت خود در ادوار بعدی مجلس همواره از مسائلی بوده است که مانع نظارت صحیح نماینده می‌شوند.

۱۵) فراگیر نبودن: معافیت دستگاه‌ها و نهادهایی که ذیل دولت نیستند

یکی از آسیب‌ها موجود در فرآیند کلیه‌ی ابزارهای نظارتی تذکر، سؤال، رأی اعتماد و استیضاح آن است که قانون اساسی تنها اجازه استفاده از این اقدامات نظارتی را در مورد نهادها و دستگاه‌های تابعه دولت اعطا کرده است. از این رو نهادها و دستگاه‌های دیگری که در کشور وجود داشته و از حیث سازمانی ذیل قوه مجریه به شمار می‌آیند اگرچه در فرآیند تحقیق و تفحص و شکایت به کمیسیون اصل نود قابل نظارت هستند اما از گزند عام‌ترین ابزارهای نظارتی مجلس در امانند و از آن جا که ارائه شکایت به کمیسیون اصل نود و پیشبرد تحقیق و تفحص جزو ابزارهای نظارتی زمان‌بر و کم‌ثمر مجلس شورای اسلامی می‌باشند، ادعای مصونیت چنین نهادهایی از نظارت مجلس، بیهود نیست. بنابراین نظارت بر نهادهای فرهنگی و نظامی نظیر نهادهای منتسب به مقام معظم رهبری و سپاه پاسداران و هم‌چنین نظارت بر قوه قضائیه به‌صورت معمول از حدود اختیارات نظارتی مجلس خارج است.

نتیجه‌گیری

وجود برخی اشکالات ساختاری و پایه‌ای در شأن نظارتی مجلس شورای اسلامی نظیر کوتاه بودن زمان یک دوره از مجلس، ضعف نهاد اداری مجلس در امر نظارت، ضعف در عملکرد خودنظارتی نمایندگان، ثانوی بودن امر نظارت در مجلس، عدم رسیدگی قضایی مجلس در فرآیند نظارت، پسینی بودن ابزارهای نظارتی مجلس شورای اسلامی، مشکلات تحزب و فراکسیون، مشکلات تصویب لایحه بودجه، توجه نمایندگان به منافع حوزه انتخابیه و شخصی و جناحی و هم‌چنین عدم شمولیت نظارت مجلس بر بخش‌هایی از حاکمیت  مسائلی هستند که بر روی کلیه‌ی ابزارهای نظارتی سایه انداخته‌اند و بدون برنامه‌ریزی برای اصلاح آن‌ها، اصلاح در آسیب‌هایی که متوجه ابزارهای نظارتی مجلس است نتیجه‌بخش نخواهد بود.

 

[۱] Code of conduct

[۲] ده هزار سوال و تذکر در مجلس دهم.(۲۷ مرداد ۱۳۹۸). برگرفته از http://fna.ir/dbfqu3

[۳] Fiscal Year

نوشته های مشابه

پاسخی بگذارید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *

دکمه بازگشت به بالا