قانون گذاری

آسیب‌ها و راهکارهای ارتقای جایگاه قانون‌گذاری مجلس – بخش اول

آسیب‌های کلی نظام قانون‌گذاری و راهکار‌های ارتقا

مقدمه

در جمهوری اسلامی ایران بر اساس اصل ۷۱ قانون اساسی « مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ در عموم‏ مسائل‏ در حدود مقرر در قانون‏ اساسی‏ می‏ تواند قانون‏ وضع کند.» بنابراین وظیفه اصلی قانون‌گذاری در جمهوری اسلامی ایران بر عهده مجلس است.

شروع روند قانون‌گذاری در مجلس شورای اسلامی بدین صورت است که با امضای ۱۵ نماینده یک طرح قانونی می‌تواند در مجلس اعلام وصول شود. دولت نیز می‌تواند قوانین مدنظر خود را تحت عنوان لایحه و همچنین شورای عالی استان‌ها تحت عنوان طرح، موضوعات مدنظر خود را به مجلس تقدیم کند، تا در دستور کار مجلس جهت بررسی و تصویب قرار گیرند.

طرح‌ها و لوایح را در صورت نیاز می‌توان با قید‌ فوریت به هیات‌رئیسه تقدیم کرد که در روند و سرعت بررسی طرح‌ها و لوایح تاثیرگذار است.

بر اساس ماده ۱۵۶ آیین‌نامه اصل بر عادى بودن رسیدگى به طرح‌ها و لوایح است. بنابراین فوریت آن‌ها باید مبین ضرورت و یا حالت استثنائى و مستند به دلایل ذیل باشد:

۱- یک فوریت؛ نیاز فورى جامعه و اولویت طرح و یا لایحه مورد نظر نسبت به سایر موارد مطروحه

۲- دوفوریت؛ ضرورت جلوگیرى از وقوع خسارت احتمالى و فوت فرصت

۳- سه فوریت؛ حالت کاملاً اضطرارى و حیاتى و براى مقابله سریع با خسارت حتمى

بر اساس مواد ۱۵۴ تا ۱۶۲ در مورد طرح‌ها و لوایح یک فوریتی هیات‌رئیسه موظف است پس از تصویب فوریت، آن را به کمیسیون‌های اصلی و فرعی ارجاع دهد تا خارج از نوبت مورد بررسی قرار گیرند و کمیسیون اصلی موظف است ظرف مدت یک ماه و نیم و یا حداکثر سه ماه در شرایط خاص، گزارش خود را در مورد این طرح‌ها و لوایح به هیئت رئیسه ارسال کند تا بدون نوبت در دستور کار هفتگی مجلس برای بررسی در صحن قرار‌گیرد. در مورد طرح‌ها و لوایح دو‌فوریتی که دو‌فوریت آن‌ها در صحن تصویب می‌شود، کمیسیون اصلی موظف است حداکثر در ۳ روز کاری گزارش خود را برای بررسی در صحن مجلس ارائه دهد. طرح‌های سه‌فوریتی به کمیسیون ارجاع داده نمی‌شوند و در صورت تصویب سه فوریت آن‌ها، در همان روز در صحن بررسی می‌شوند.

بر اساس ماده ۱۴۰ آیین‌نامه داخلی مجلس کلیه طرح‌ها و لوایح عادی که به هیات‌رئیسه مجلس تقدیم می‌شوند باید در همان جلسه و یا حداکثر دو جلسه بعد اعلام وصول و به کمیسیون‌های مربوطه ارسال شوند. بر اساس ماده ۱۰۰‌ آیین‌نامه بررسی طرح‌ها و لوایح در صحن مجلس باید به ترتیب وصول طرح‌ها و لوایح از کمیسیون‌ها باشد. اما این‌که هیئت‌رئیسه طرح‌ها و لوایح را به چه ترتیبی اعلام وصول می‌کند یا اینکه طرح‌ها و لوایح با چه سیستم و نظمی در کمیسیون‌ها مورد بررسی و تحلیل قرار می‌گیرند سازوکار مشخصی در آیین‌نامه ندارد. در ماده ۱۴۱ آئین‌نامه بیان شده است مهلت کمیسیون اصلی برای رسیدگی به طرح و لایحه عادی حداکثر ۳ ماه و در طرح ها و لوایح یک فوریتی یک و نیم ماه پس از تاریخ ارجاع هست، که این مدت‌ها در صورت درخواست کمیسیون و موافقت هیات رئیسه مجلس حداکثر تا دو برابر مدت‌های مذکور قابل تمدید هستند. اما بررسی وضعیت طرح‌ها و لوایح در سایت مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی نشان می‌دهد نظم خاصی در این بررسی ها وجود ندارد و شاید منافع و رای فردی افراد مختلف در روند بررسی‌ها تاثیر‌گذار باشد.

پس از بررسی طرح ها و لوایح در کمیسیون، مفاد طرح‌ها و لوایح با تشریفاتی در صحن علنی مورد بررسی قرار می‌گیرند البته استثنائاتی نیز وجود دارد و بررسی برخی طرح‌ها و لوایح طبق اصل ۸۵ قانون اساسی تحت شرایطی به طور کامل به کمیسیون‌ها واگذار می‌شود. اگر طرح‌ها و لوایح از فیلتر صحن علنی عبور کنند و تصویب شوند برای مطابقت با شرع و قانون اساسی به شورای نگهبان ارسال می شود. مجلس باید ایرادات شورای نگهبان را رفع کند تا پس از تایید این شورا طرح یا لایحه مذکور تبدیل به قانون شود و برای ابلاغ از طریق رئیس مجلس به رئیس جمهور ارسال شود. لازم به ذکر است در مواردی که مجلس و شورای نگهبان به توافق نرسند و مجلس شورای اسلامی به مصوبه خود پافشاری داشته باشد می‌تواند طرح یا لایحه را به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال کند تا در صورت تایید آن مجمع به شکل قانون درآید.

در بررسی آسیب‌های حوزه قانون‌گذاری در مجلس برای بررسی بهتر این آسیب‌ها می‌توان آن‌ها را به چهار دسته تقسیم کرد. دسته اول آسیب‌هایی هستند که به کلیت نظام قانون‌گذاری مجلس برمی‌گردند، مانند این‌که مجلس به طور کلی رویکرد مدون و برنامه بلند‌مدتی در ارائه طرح‌ها و لوایح ندارد و تصمیمات و موضوعات در مجلس فصلی و بر اساس جو موجود هستند. دسته‌ی دوم مربوط به آسیب‌های روند قانون‌گذاری پیش از تصویب طرح‌ها و لوایح است که آسیب‌هایی مانند کثرت عناوین قوانین، عدم وجود پیوست پژوهشی برای طرح‌ها و لوایح در این حوزه وجود دارند. فرآیند بررسی طرح‌ها و لوایح در مجلس نیز با آسیب‌هایی روبروست که دسته سوم از آسیب‌های مورد بررسی به این حوزه تخصیص پیدا کرده‌است. در نهایت پس از تصویب قوانین نیز آسیب‌هایی مانند عدم پیگیری مناسب برای اجرای قوانین، عدم تهیه دستور‌العمل‌های مناسب برای اجرای قوانین و …  وجود دارند که در دسته‌بندی چهارم مورد بررسی قرار گرفته‌اند.

در این قسمت آسیب‌هایی مورد بررسی قرار گرفته‌اند که مربوط به کلیت نظام قانون‌گذاری هستند و در تمام مراحل آن نمود و بروز دارند. در هر قسمت ضمن توضیح آسیب موردنظر به ارائه راهکارهایی برای بهبود شرایط پرداخته ‌شده‌‌است.

۱- آسیب‌های ناشی از تعدد مراجع قانون‌گذاری و عدم تعیین حدود صلاحیت آن‌ها

براساس ساختار نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، قوای مقننه، قضائیه و مجریه از یکدیگر مستقلند و مبتنی بر اصول پنجاه وهشتم، پنجاه ونهم و هفتادویکم قانون اساسی اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است که صلاحیت قانون‌گذاری در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی را دارد، البته در موارد بسیار مهم این امر می‌تواند از طریق همه‌پرسی نیز صورت پذیرد. این درحالی است که با بررسی نظام حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران نهادهایی همانند مجلس خبرگان رهبری، مجمع تشخیص مصلحت نظام، شورای عالی امنیت ملی، شورای عالی انقلاب فرهنگی، شورای عالی فضای مجازی و شوراهای اسلامی شهر و روستا دارای صلاحیت وضع مقررات لازم‌الاجرا هستند که صلاحیت آ‌ن‌ها در عمل موجب محدودیت صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی شده‌است. عدم تعیین دقیق حدود صلاحیت‌ این نهاد‌های قانون‌گذار و تداخل‌ بین وظایف آن‌ها در مواردی از جمله مشکلات کلان حوزه‌ی قانون‌گذاری در کشور است.

که راه‌حل مشکل در گرو تهیه‌ی آیین‌نامه‌ای با ذکر جزئیات در مورد صلاحیت قانون‌گذاری نهاد‌های مذکور و حدود اختیارات ‌آن‌ها است. به شکلی که وقتی این نهاد‌ها در حال قانون‌گذاری در حوزه‌هایی هستند که سابقا قوانینی در این حوزه‌ها از طریق مجلس یا نهاد‌های دیگر تصویب شده‌است، نهاد مذکور موظف به بررسی دقیق تمام قوانین قبلی، تعیین نسبت قانون مصوب خود با آن قوانین و رفع تناقض بین قانون خود با قوانین قبلی باشد و هر نهاد قادر به تصویب قوانین به صورت مستقل و جزیره‌ای نباشد.

۲- عدم تبیین قانونی جایگاه نهادهای پژوهشی در فرآیند تقنین

از دیگر آسیب‌هایی که نظام قانون‌گذاری با آن مواجه است عدم تبیین جایگاه نهادهای پژوهشی در امر تقنین است. توضیح این‌که اگرچه راه استفاده از مراکز پژوهشی مسدود نبوده و قوه مقننه، مستقلاً دارای نهادی پژوهشی تحت عنوان مرکز پژوهش‌های مجلس است، و در آیین‌نامه داخلی نیز سازوکاری برای دریافت و استفاده از نظرات و بررسی‌های این مرکز پیش‌بینی شده است، اما صرف وجود چنین امکانی‌ برای مرتفع شدن نیازها و ضرورت‌های پژوهشی در امر تقنین کفایت نمی‌کند و لازم است این مهم به‌درستی تبیین شود.

در حال حاضر بسیاری از قوانین که به قصد حل مشکلی در کشور تصویب می‌شوند به دلیل عدم مطالعات‌ کارشناسی و همه جانبه‌ نه تنها باعث حل مشکل موجود نشده بلکه بعضا باعث ایجاد مشکلات جدیدی نیز می‌شوند، نهاد‌های پژوهشی صرفا جنبه‌ی مشورتی دارند  و در بسیاری از موارد قوانین بر خلاف نظرات کارشناسی تصویب می‌شوند.

۳- نبود نظام تنقیح قوانین (پالایش قوانین و مقررات)

از آسیب‌های مهم نظام قانون‌گذاری در جمهوری‌اسلامی‌ایران نبود نظام تنقیح قوانین است که خود منشأ و علت آسیب‌های فراوان دیگری، چه در سطح قانون‌گذاری و چه در سطح اجراست. عدم تنقیح قوانین آثاری چون مشخص نبودن قوانین لازم‌الرعایه از قوانین منسوخ و ملغی، پراکندگی قوانین و وجود احکام یک موضوع در قوانین متعدد،مشخص نشدن وضعیت قوانین سابق در قوانین جدید و وجود احکام تکراری در قوانین به همراه دارد.

مطالعه این امر در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، نخست نیازمند درک مفهوم تنقیح قوانین است. تنقیح در ادبیات حقوقی عبارت است از گردآوری و تدوین مقررات مربوط به یک رشته یا مبحث حقوقی خاص با نظم منطقی و فهرست‌های لازم و تعیین مقررات مغایر و متعارض و ناسخ و منسوخ در یک مجموعه و یا به‌عبارت ساده‌تر پالایش قوانین و مقررات. براساس تعریف ارائه شده می‌توان دو رویکرد و گرایش کلی را در زمینه تنقیح قوانین در میان صاحب‌نظران مشاهده کرد. برخی تنقیح را امری جدا از تدوین و ناظر بر قوانین و مقررات موجود می‌دانند و کارویژه اصلی آن را گردآوری قوانین برمی‌شمرند. بر این اساس تنقیح به بررسی آنچه هست می‌پردازد و نمی‌تواند تغییر و تحولی در قوانین ایجاد کند. در مقابل، گرایش دوم، تنقیح را روندی می‌داند که مبتنی‌بر آن، نه تنها امکان تغییر در قوانین و مقررات وجود دارد بلکه روند بازبررسی از مرحله پیش‌نویس قانون آغاز می‌شود و تا اجرای آن ادامه می‌یابد که با تکیه بر اهدافی همانند جلوگیری از تورم قوانین، ساده و قابل فهم نمودن آن‌ها، رفع ابهامات و ایرادات و … صورت می‌پذیرد.

ساده‌ترین راه حلی که برای حل این معضل به ذهن متبادر می‌شود استفاده از ظرفیت فناوری اطلاعات و یکپارچه‌سازی قوانین هر حوزه است. بعد از انجام این فرآیند نیز باید در قالب قانونی نمایندگان مجلس را موظف کرد اولا در هر قانون فقط در حوزه‌ی موضوع آن قانون مواد را تصویب کنند، موضوعی که در حال حاضر شرایط مناسبی ندارد و نمایندگان سعی می‌کنند از تصویب سریع قوانینی مانند قانون بودجه یا برنامه‌ی توسعه پنج ساله استفاده کنند و قوانین مدنظر خود را بدون توجه به موضوع و جایگاه آن در آن‌ها بگنجانند. ثانیا نمایندگان را موظف کرد در هنگام تصویب هر قانون به طور دقیق نسبت آن‌را با قوانین قبلی بیان کنند و ضمن لغو قوانین قبلی موارد مورد نیاز آن‌ها را در قانون جدید بگنجانند. مطالعات بین‌المللی نشان‌ می‌دهد در برخی کشور‌ها تصویب قوانین جدید در یک موضوع منوط به لغو یک یا چند قانون قبلی در آن موضوع می‌باشد که این شرط خود باعث تنقیح قوانین و یکپارچه‌سازی قوانین در یک موضوع می‌شود و از پراکندگی قوانین و سردرگمی مخاطبان آن جلوگیری خواهد کرد.

۴- عدم استفاده از فناوری‌های نوین در فر‌آیند قانون‌گذاری

حجم بالای اسناد کاغذی در مجلس، مستندسازی بسیاری از اسناد به صورت کاغذی و انجام فرآیند‌‌های اداری، بروکراتیک به صورت دستی و نبود سامانه‌هایی برای ایجاد مشارکت نخبگان و ذی‌نفعان طرح‌ها و و لوایح در تصمیم‌گیر‌ی‌ها از مواردی هست که بر عملکرد مجلس تاثیر گذاشته و علاوه بر کندی امور از کیفیت آن‌ها نیز می‌کاهد.

استفاده هرچه بیشتر از ظرفیت‌های فناوری اطلاعات در فر‌آیند قانون‌گذاری و تغییر رویکرد‌ها از قانون‌گذاری در پشت در‌‌های بسته به قانون‌گذاری در اتاق‌های شیشه‌ای زمینه‌ساز حل بسیاری از این مشکلات خواهد بود.

۵- فقدان تشکل‌های حزبی منضبط

عدم وجود احزاب ساختار یافته در کشور باعث می‌شود نظم و یکپارچگی در تصمیم‌گیری‌های نمایندگان کمتر شود و از طرف دیگر مسئولیت‌پذیری احزاب نسبت به نتایج قوانین مصوب مجلس وجود نداشته باشد، بنابراین احزاب خود را موظف به انجام کار کارشناسانه در مورد طرح‌ها و لوایح نمی‌دانند و بر رویکردها و آرا اعضا خود نظارتی ندارند و متاسفانه سطح احزاب به بازی‌های سیاسی در دوران انتخابات تقلیل یافته‌است.

حل این مشکل ریشه در ساختارهای سیاسی در کشور دارد و به مطالعات وسیعی نیازمند است. اما به عنوان یک راه‌حل، شفاف‌سازی اهداف و وعده‌های هر حزب در کارزار انتخابات و پاسخگو ساختن هر حزب نسبت به عملکرد خود با شفافیت عملکرد نمایندگان هر حزب و ایجاد امکان نظارت مردمی بر هر حزب بر بهبود شرایط احزاب تاثیر‌گذار خواهد بود.

۶- تصویب قانون‌های عجولانه و غیر جامع

متاسفانه در مواردی دیده‌ می‌شود به دلیل ایجاد جوی در جامعه حول یک موضوع نمایندگان مجلس برای جلب توجه افکار عمومی اقدام به تهیه‌ی طرح‌ حول موضوع موردنظر با قید فوریت می‌کنند و بدون انجام کار کارشناسی در مورد موضوع و  بررسی جامع طرح موردنظر و تاثیرات آن بر دیگر حوزه‌ها، طرح‌هایی غیرکاربردی بدون ضمانت اجرای مناسب را به تصویب می‌رسانند.

داشتن سیستمی برای بررسی آثار قوانین در کنار داشتن نظامی کار‌آمد برای پاسخگو ساختن نمایندگان نسبت به آثار قوانینی که به آ‌ن‌‌ها رای مثبت یا منفی داده‌اند باعث می‌شود نمایندگان با دقت بسیار بیشتری در تصویب قوانین شرکت کنند و از تصویب قوانین عجولانه جلوگیری می‌شود.

۷- ذی‌نفع بودن نمایندگان در حوزه‌ی قانون‌گذاری

نمایندگان مجلس شورای اسلامی با توجه به شرایطی که در آن قرار دارند مانند فعالیت‌های اقتصادی خود یا نزدیکانشان، نیاز به رای مردم حوزه‌ی انتخابیه برای دوره‌های بعدی، مامور بودن از سازمانی غیر از مجلس و گرفتن حقوق از آن سازمان و … ممکن است در فرآیند قانون‌گذاری به جای در نظر گرفتن منافع عمومی و مسائل کارشناسی  منافع دیگری را در نظر بگیرند.

یکی از را‌ه‌حل‌های این مشکل ملزم ساختن نمایندگان به شفاف‌سازی شرایطی که درآن ذی‌نفع هستند و جلوگیری از مشارکت ‌آن‌ها در رای‌گیری در چنین مواقعی است. علاوه براین جرم‌انگاری سنگین در مورد عدم‌ اعلام شرایط تعارض‌منافع و امکان شرایط گزارشگری تخلف در این موارد باید وجود داشته‌باشد. به‌طوری که نمایندگان نتوانند ریسک عدم اعلام شرایط تعارض منافع را بپذیرند.

۸- کثرت جلسات قانون‌گذاری (سه جلسه در هفته)

کثرت جلسات قانون‌گذاری باعث عدم بررسی کارشناسی طرح‌ها و لوایح توسط نمایندگان مجلس و عدم رسیدگی صحیح به آن‌ها در صحن مجلس می‌شود. این مسئله هم‌چنین باعث می‌شود کمیسیون‌ها نیز برای رساندن گزارش طرح‌ها و لوایح به صحن علنی عجولانه عمل کنند و بررسی طرح‌ها و لوایح را با دقت کافی انجام ندهند.

‌آنچه در نگاه اول به عنوان راه‌حل برای این مسئله می‌توان مطرح کرد کمتر کردن جلسات صحن علنی و افزایش جلسات کمیسیون‌ها ‌می‌باشد که در بازه‌های زمانی نیز در مجلس اجرا شد، اما پایدار نبود. علاوه بر آن یکی از مهم‌ترین دلایل کم توجهی به کمیسیون‌ها و عدم بررسی کارشناسی طرح‌ها و لوایح قبل از صحن علنی عدم وجود شفافیت مذاکرات کمیسیون‌ها، حضور و غیاب نمایندگان در کمیسیون‌ها و رای‌گیری‌ها است که در اسناد دیگر به طور مفصل بررسی شده‌است.

۹- سیاست زدگی در قانون‌گذاری

هر چند مجلس را می‌توان یک نهاد سیاسی به شمار آورد اما افراط در این امر مشکلاتی را در مجلس به وجود آورده و عملکرد مجلس را از سمت‌وسوی کارشناسی به انجام کارهای سیاسی سوق داده‌است به شکلی که اکثر استیضاح‌ها، تصویب اعتبارنامه‌ها، رای اعتماد‌ها و … در فضای سیاسی شکل می‌گیرد و مشکلی از جامعه دوا نمی‌کند.

آسان‌ترین و راحت‌ترین راه‌حل این مشکل نیز همانند موارد قبلی پاسخگو کردن نمایندگان نسبت به دلایل و منطق کارشناسی آرای خود با شفافیت آرا و مذاکرات صحن و کمیسیون‌‌ها به شکل استاندارد است.

در بخش‌های بعدی به بررسی سایر آسیب‌ها خواهیم پرداخت.

 

نوشته های مشابه

پاسخی بگذارید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *

دکمه بازگشت به بالا