قانون گذاری

آسیب‌ها و راهکارهای ارتقای جایگاه قانون‌گذاری مجلس – بخش سوم

آسیب‌‌‌های موجود در حین فرآیند قانون‌گذاری

مقدمه

در بررسی آسیب‌های حوزه قانون‌گذاری در مجلس برای بررسی بهتر این آسیب‌ها، آن‌ها را به چهار دسته تقسیم کردیم. دسته اول آسیب‌هایی که به کلیت نظام قانون‌گذاری مجلس برمی‌گردند، مانند این‌که مجلس به طور کلی رویکرد مدون و برنامه بلند‌مدتی در ارائه طرح‌ها و لوایح ندارد و تصمیمات و موضوعات در مجلس فصلی و بر اساس جو موجود هستند. دسته‌ی دوم مربوط به آسیب‌های روند قانون‌گذاری پیش از تصویب طرح‌ها و لوایح است که آسیب‌هایی مانند کثرت عناوین قوانین، عدم وجود پیوست پژوهشی برای طرح‌ها و لوایح در این حوزه وجود دارند. فرآیند بررسی طرح‌ها و لوایح در مجلس نیز با آسیب‌هایی روبروست که دسته سوم از آسیب‌های مورد بررسی به این حوزه تخصیص پیدا کرده‌است. در نهایت پس از تصویب قوانین نیز آسیب‌هایی مانند عدم پیگیری مناسب برای اجرای قوانین، عدم تهیه دستور‌العمل‌های مناسب برای اجرای قوانین و …  وجود دارند که در دسته بندی چهارم مورد بررسی قرار گرفته‌اند. در بخش اول و دوم گزارش به بررسی روند قانون‌گذاری در مجلس شورای اسلامی، ایرادات کلی نظام تقنین در مجلس شورای اسلامی و آسیب‌های موجود در مرحله پیش‌نویس قوانین اشاره شد. در این بخش به بررسی آسیب‌های موجود در حین فرآیند قانون‌گذاری می‌پردازیم.

نحوه‌ی بررسی طرح‌ها و لوایح پس از شکل‌گیری نیز با آسیب‌های فراوانی  در بعد نحوه‌ی بررسی و نظم آن روبروست. در ادامه به بررسی این آسیب‌ها در دو بخش کمیسیون‌ها و صحن پرداخته شده‌است.

الف – آسیب‌های موجود در مرحله بررسی در کمیسیون

کمیسیون‌های مجلس شورای اسلامی، کانون و محور بررسی‌های تخصصی طرح‌ها و لوایح هستند و نقش اساسی و تعیین‌کننده‌ای در تصویب قوانین دارند، به‌نحوی‌ که در صورت رسیدگی دقیق و کارشناسانه کمیسیون‌ها، و ارتباط مستمر و منضبط آنها با کارشناسان، متخصصان و دستگاه‌ها و نهادهای ذیربط، قوانین قابل قبولی به‌عنوان خروجی و ماحصل بررسی‌های مجلس شورای اسلامی ارائه خواهد شد و در مقابل، در صورتی‌ که کمیسیون‌ها به‌درستی به وظایف خود عمل نکنند، قوانینی به تصویب خواهد رسید، که به جهت وجود ایرادهای متعدد، از یک‌سو با اصلاحات و تغییرات مکرر و متعددی مواجه خواهند‌شد و ازسوی‌دیگر دارای آثار نامطلوب اجرایی برای جامعه مخاطبان قانون خواهد بود. در ادامه به بررسی مهم‌ترین آسیب‌هایی خواهیم پرداخت که در این مرحله با آن‌ها مواجه هستیم.

۱- عدم حضور منظم و مشارکت فعال برخی نمایندگان در کمیسیون

طرح‌ها و لوایح با هدف بررسی دقیق و کارشناسانه به کمیسیون‌های تخصصی ذی‌ربط ارجاع می‌شوند، اما این بررسی‌ها مشروط به حضور منظم نمایندگان و مشارکت فعال ایشان در کمیسیون‌هاست؛ شرطی که در مواردی و به دلایل متعدد فراهم نیست و سبب می‌شود فرایند قانون‌گذاری آن‌گونه که انتظار می‌رود در کمیسیون‌ها طی نشود. به‌موجب قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، کمیسیون‌ها به دو گروه تخصصی و خاص تقسیم می‌شوند. هریک از نمایندگان باید عضویت یکی از کمیسیون‌های تخصصی را بپذیرند فلذا تمامی نمایندگان، به‌غیراز رئیس مجلس تنها در یکی از کمیسیون‌های تخصصی عضو هستند. ازسوی‌دیگر کمیسیون‌های خاص، با ترکیبی از اعضای کمیسیون‌های تخصصی تشکیل می‌شوند. همین امر سبب می‌شود در زمان برگزاری همزمان کمیسیون‌های خاص و تخصصی، امکان حضور نماینده در یکی از کمیسیون‌ها فراهم نشود. همچنین در جریان بررسی طرح‌ها و لوایح در کمیسیون اصلی و کمیسیون‌های فرعی، امکان مشارکت نمایندگان در کمیسیون‌هایی که در آن‌ها عضو نیستند، مقدور نمی‌باشد. محدودیت ساعات کاری مجلس هم سبب میشود با اشتغال نمایندگان به امورات حوزه انتخابیه و رسیدگی به درخواست مراجعین و نیز تداخل زمانی برگزاری کمیسیون‌ها، فرصت کافی جهت حضور در کمیسیون‌ها به‌طور مستمر و منظم را نداشته باشند. البته میزان اهتمام مجلس به برگزاری جلسات کمیسیون‌ها تأثیر بسزایی در تعیین اولویت، برای‌ نمایندگان محترم، در تنظیم برنامه‌ها و جلسات دارد به‌نحوی که در زمان تداخل برنامه‌ها، اولویت را به حضور در جلسات کمیسیون‌ها بدهند. حضور مستمر و مداوم نمایندگان در کلیه ساعات برگزاری جلسات کمیسیون و تنظیم برنامه سایر جلسات و قرارهای کاری به‌نحوی‌که با جلسات کمیسیون تداخل نداشته باشد، از جمله ضرورت‌های اجتناب‌ناپذیری است که عدم توجه جدی به آن باعث کاهش کیفیت مصوبات کمیسیون می‌شود. علاوه‌‌بر این، حضور آگاهانه نمایندگان محترم همراه با مطالعه کافی و کسب مشاوره‌های تخصصی از کارشناسان متخصص در موضوع مورد بحث، نقش مؤثری در مشارکت فعال نمایندگان و درنتیجه افزایش کیفیت مصوبات کمیسیون‌ها خواهد داشت.

شفافیت عملکرد‌نمایندگان در کمیسیون‌ها از راه‌حل‌های بسیار تاثیر‌گذار برای بهبود این شرایط خواهد‌بود.

۲- روشن نبودن آیین بررسی کمیسیون‌ها در آیین‌نامه داخلی

کمیسیون‌های خاص و تخصصی متناسب با نیازهای تخصصی مجلس، جهت بررسی طرح‌ها و لوایح و سایر موضوعات مرتبط با حیطه وظایف و تکالیف مجلس تشکیل شده‌اند و هدف از تفکیک تخصصی آن‌ها، انجام بررسی‌های کارشناسانه با در نظر گرفتن اقتضائات هریک از حوزه‌های ذی‌ربط است. این اقتضائات ایجاب می‌کند تا کمیسیون‌های خاص و مجموعه کمیسیون‌های تخصصی، از آیین رسیدگی مشخص و روشنی برخوردار باشند؛ عدم تعیین بازه زمانی و نحوه تشکیل این کمیسیون‌ها منجر به آسیب‌هایی در نحوه عملکرد آن‌ها شده‌است ازجمله در خصوص کمیسیون تدوین آیین‌نامه داخلی مجلس، نبود ضابطه و معیار برای تشکیل جلسات، سبب شده است تا در هر دوره قانون‌گذاری جلسات متعددی برای اصلاح آیین‌نامه داخلی تشکیل شود که نتیجه آن اصلاح مکرر آیین‌نامه داخلی مجلس بوده است درصورتی‌که جلسات این کمیسیون می‌تواند به‌صورت موردی یا در بازه زمانی مشخصی از هر دوره مجلس جهت اصلاح آیین‌نامه داخلی تشکیل شود و باقی جلسات به پیگیری اجرای صحیح آیین‌نامه داخلی اختصاص یابد؛ و یا در خصوص کمیسیون‌های فرعی مجلس، جایگاه آن‌ها در فرآیند رسیدگی به طرح‌ها و لوایح و یا سایر موضوعات مرتبط، به‌درستی تبیین نشده است. در برخی موارد کمیسیون‌ها، موضوعاتی را که در آن‌ها به‌عنوان کمیسیون فرعی تعیین می‌شوند، به‌دقت رسیدگی نمی‌کنند، و در فرض بررسی مطلوب و کارشناسانه، نظرات کمیسیون‌های فرعی، در کمیسیون اصلی به‌درستی مورد توجه قرار نمی‌گیرد و اساساً به‌دلیل همزمانی کمیسیون‌ها، امکان حضور نماینده‌ای از کمیسیون‌های فرعی در کمیسیون اصلی جهت دفاع از نظرات کمیسیون متبوع خود به‌درستی فراهم نیست، مگر اینکه نماینده یا نمایندگان مذکور در جلسه کمیسیون متبوع خود غیبت داشته باشند. همچنین درخصوص ضمانت اجرای عدم حضور و مشارکت اعضا در کمیسیون‌ها، لزوم انجام مطالعات و برگزاری جلسات کارشناسی، نحوه بررسی نظرات و استماع نظر مرکز پژوهش‌ها و بسیاری از موارد دیگر لازم است در آیین‌نامه داخلی تعیین تکلیف شود.

۳- نبود نظارت بر نمایندگان دستگاه‌های اجرایی در کمیسیون‌ها

مطابق با آیین‌نامه داخلی مجلس، هنگام بررسی طرح‌ها و لوایح، از دستگاه اجرایی ذیربط دعوت می‌شود، تا نماینده‌ای را جهت بیان نظرات دستگاه و تبیین ابعاد تخصصی و فنی موضوع، معرفی نماید. حضور کارشناسان نهادها و دستگاه‌های مرتبط با موضوع طرح و لایحه فرصتی مغتنم جهت فهم و تبیین دقیق‌تر ابعاد موضوع است، لکن این فرصت، بعضاً با چالش‌هایی همراه می‌شود که در ادامه به برخی از این موارد اشاره می‌شود. ازجمله این چالش‌ها،در مواردی عدم اطلاع و آگاهی کافی نماینده دستگاه با موضوع مورد بررسی است، و درنتیجه هدف از وضع چنین قاعده‌ای در عمل محقق نخواهد شد. گاهی نیز نماینده دستگاه، از اختیار تام جهت بیان نظرات برخوردار نیست، و به همین جهت از بیان نظرات خودداری می‌کند زیرا ممکن است در صورت بیان مخالف با نظرات دستگاه متبوع، مورد مؤاخذه قرار گیرد؛ همین موضوع سبب میشود در برخی موارد نمایندگان از نظر رسمی دستگاه مربوطه به‌درستی مطلع نشوند. در این خصوص لازم است، نهاد یا دستگاه مربوطه، نظر خود را به‌صورت رسمی و مکتوب به کمیسیون اعلام کند، تا نمایندگان نسبت به آن اطلاع اولیه داشته باشند و درنهایت نماینده دستگاه جهت تبیین نظرات و ارائه توضیحات لازم در جلسه حضور یابد. درحال حاضر، غالباً نمایندگان دستگاه‌های اجرایی نظراتشان را به‌صورت شفاهی و در میان مذاکرات کمیسیون ارائه می‌کنند که لزوماً نمی‌تواند نظر رسمی آن دستگاه باشد زیرا در برخی موارد، نظر ارائه‌شده ازسوی نماینده دستگاه با نظر رسمی دستگاه موضوع بحث در تناقض بوده‌است. از دیگر ایرادهایی که به این امر وارد است، رأی‌گیری در حضور نماینده دستگاه است. در بسیاری از موارد شخص وزیر یا رئیس سازمان موضوع بحث، در جلسات کمیسیون شرکت می‌کنند که سبب می‌شود نمایندگان عضو کمیسیون نتوانند آزادانه رأی خود را اعلام کنند و برخی ملاحظات بر رأی نمایندگان اثر بگذارد. اگرچه در کمیسیون‌ها سامانه رأی‌گیری الکترونیکی تعبیه شده‌است، با این وجود، ایراد مذکور به دو جهت به‌قوت خود باقی‌است. اولاً ممکن است برآیند رأی مخالف نمایندگان، به‌منزله تقابل آن‌ها با مسئول مربوطه تلقی شود، و ثانیاً در برخی موارد رأی‌گیری کماکان به‌صورت دستی انجام می‌شود که شایسته است، پس از استماع نظرات نماینده دستگاه ذیربط، خصوصاً در زمانی که بالاترین مقام دستگاه حضور دارد، رأی‌گیری در غیاب ایشان انجام شود و لازم است این امر در آیین‌نامه تصریح شود. یکی دیگر از آسیب‌های حضور نمایندگان دستگاه‌های اجرایی، در برخی موارد، عدم مشارکت مؤثر آن‌ها در جریان مذاکرات و عدم توانشان در تبیین نظر دستگاه متبوعشان است که در این خصوص نیز لازم است، کمیسیون، گزارشی از عملکرد نماینده دستگاه‌ها را به‌صورت دوره‌ای به دستگاه ذیربط ارائه کند. در برخی موارد، دستگاه موضوع بحث تعداد زیادی نماینده معرفی می‌کند، تا به جهت تکثر تعداد و بیان مکرر نظرات، در تصمیم کمیسیون تأثیر بگذارد که در این خصوص نیز لازم است برای حضور نمایندگان دستگاه‌ها، سقف تعیین شود و از حضور تعداد بیش از سقف تعیین شده، جلوگیری گردد. درمجموع ضابطه‌ای برای نمایندگان دستگاه‌های اجرایی تعیین نشده‌ است، که چه کسانی به‌عنوان نماینده دستگاه شناخته می‌شوند و صلاحیت حضور در جلسات را دارند، سقف تعداد افراد معرفی شده چند نفر است، بسته به شرایط و اهمیت موضوع چه مدت زمانی امکان حضور و بیان نظرات در کمیسیون را دارند، و آیا می‌توان در حضور ایشان رأی‌گیری کرد یا خیر؛ که لازم است این موارد به‌نحو دقیق و کاملی تبیین شود. همچنین می‌بایست هر کمیسیون در نامه دعوت از دستگاه‌ها، تصریح کند تا هر دستگاه، ضمن ارسال مکتوب نظرات خود، نماینده آگاه به ابعاد کارشناسی و تخصصی که متناسب با سطح و موضوع جلسه از جایگاه سازمانی لازم برخوردار باشد را معرفی کند.

ب- آسیب‌های موجود در مرحله بررسی در صحن علنی

نتیجه بررسی طرح‌ها و لوایح در کمیسیون‌ها، به صحن علنی مجلس فرستاده می‌شود تا درخصوص سرنوشت آن تعیین تکلیف شود. نمایندگان مجلس، پس از بررسی متن پیشنهادی، همراه با مطالعه نتایج بررسی کمیسیون‌ها که در قالب گزارش کمیسیون اصلی ارائه می‌شود، در کنار گزارش کارشناسی مرکز پژوهش‌های مجلس، به بحث و تبادل نظر پیرامون موضوع می‌پردازند و درنهایت با انجام رأی‌گیری، درخصوص تصویب یا عدم تصویب طرح یا لایحه، تعیین تکلیف می‌کنند. این مرحله نیز مانند مراحل پیشگفته دارای آسیب‌های خاصی است که لازم است مورد بررسی قرار گرفته و حتی‌المقدور مرتفع شوند.

۱- امکان بررسی پیشنهاد جدید نمایندگان در صحن بدون بررسی در کمیسیون

در فرایند رسیدگی به طرح‌ها و لوایح، کمیسیون‌ها نقش اصلی را ایفا می‌کنند، و بررسی تخصصی و دریافت نظرات کارشناسی نمایندگان و صاحب‌نظران توسط آن‌ها صورت می‌گیرد. در این میان درصورتی‌که هریک از نمایندگان درخصوص مفاد طرح یا لایحه، نکته یا پیشنهادی داشته باشد، می‌تواند در زمان مقرر به کمیسیون ذیربط ارائه کند و در صورت نیاز جهت تبیین نظر خود در جلسات کمیسیونی که عضو آن نیست شرکت نماید؛ بااین‌حال، در بسیاری از موارد، نمایندگان به دلایل مختلفی نظر خود را در زمان مقرر به کمیسیون ارائه نمی‌کنند و یا حتی ممکن است در جریان رسیدگی در صحن علنی، پیشنهادی داشته باشند که در هر صورت، می‌توانند در فرایند مشخصی، به‌ترتیب پس از رأی‌گیری درخصوص مصوبه کمیسیون، پیشنهادهای چاپ شده اصلاحی، پیشنهاد چاپ شده بازگشت به لایحه یا طرح اصلی، پیشنهاد چاپ شده درباره حذف کل ماده‌ واحده یا هریک از مواد و اجزای گزارش کمیسیون اصلی، و در نهایت رأی‌گیری مجدد در مورد مصوبه کمیسیون، امکان دریافت پیشنهاد جدید نمایندگان وجود دارد. علاوه‌بر پیشنهادهای جدید نمایندگان که در صحن دریافت می‌شوند، پیشنهادهای چاپ شده نیز لزوماً، مورد بررسی کمیسیون اصلی قرار نگرفته‌اند و نمایندگان می‌توانند، پیشنهادهای مکتوب خود را پس از چاپ شدن گزارش کمیسیون اصلی، به هیئت‌رئیسه تقدیم کنند. ارائه پیشنهاد و رسیدگی به آن‌در صحن علنی بدون بررسی تخصصی در کمیسیون، به بار کارشناسی طرح‌ها و لوایح آسیب میزند بنابراین باید پیشنهادهای جدید جهت بررسی به کمیسیون ارجاع شود. در صورت تأیید، پیشنهاد به‌عنوان مصوبه کمیسیون ارائه خواهد‌شد و در صورت رد توسط کمیسیون، می‌توان این پیشنهادها را از دستور کار خارج کرد و یا همراه با دلایل رد پیشنهاد از سوی کمیسیون به صحن علنی بازگرداند.

۲- نبود نظارت بر نمایندگان دستگاه‌های اجرایی در صحن مجلس

آسیب‌هایی که در خصوص نبود نظارت بر نمایندگان دستگاه‌های اجرایی در کمیسیون مطرح شد، درخصوص صحن مجلس نیز وارد است، و این پایش و بررسی عملکرد، می‌بایست در صحن علنی مجلس نیز وجود داشته باشد. به‌موجب قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، هیئت‌رئیسه می‌تواند مسئولان دستگاه‌های اجرایی و قضایی اعم از دولتی یا غیردولتی را برای دفاع و توضیح طرح یا لایحه دعوت نماید. علاوه‌بر این دستگاه‌های مورد اشاره در قانون آیین‌نامه داخلی مجلس، می‌توانند در جلساتی که موضوع دستور مجلس مرتبط با وزارتخانه و سازمان آن‌ها باشد شرکت کنند. لذا این امکان وجود دارد که نماینده دستگاه ذی‌ربط، به دنبال افزایش ارتباط و چانه‌زنی جهت تأمین نظر نمایندگان باشد که در این خصوص لازم است بر رفتار نمایندگان دستگاه‌های اجرایی نظارت شود.

۳- نبود نظام نظارتی دقیق جهت نظارت بر عملکرد نمایندگان

مبتنی‌بر قانون اساسی یکی از مهم‌ترین وظایف مجلس شورای اسلامی در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، وظیفه قانون‌گذاری است و آنچه در قانون‌گذاری دارای اهمیت فراوانی می‌باشد حضور مؤثر و آگاهانه عموم نمایندگان در این فرآیند است. درحالی‌که عدم وجود ابزارهای نظارتی کارا و دارای ضمانت اجرا، در زمینه رسیدگی به عملکرد نمایندگان درخصوص مشارکت فعال، آگاهانه و متعهدانه در فرایند تقنین، به‌عنوان آسیبی در فرآیند قانون‌گذاری مطرح است. ازجمله اقداماتی که می‌تواند به تقویت نظارت بر عملکرد نمایندگان کمک کند تا به‌نحو فعال‌تری در فرایندهای قانون‌گذاری مشارکت نمایند، شفافیت عملکرد نمایندگان و ارائه گزارش عملکرد دقیق آنها به افکار عمومی است. علاوه‌بر این درخصوص نظارت بر رفتارهای خارج از عرف نمایندگی و تعیین مصادیق و معیارهای آن نیز می‌توان تعیین تکلیف کرد رفتارهایی همچون برقراری لابی‌های اقتصادی، دخالت در عزل و نصب‌های اجرایی در سطح حوزه‌های انتخابیه و… .

در بخش بعدی گزارش به بررسی آسیب‌های بعد از تصویب قوانین پرداخته خواهد شد.

نوشته های مشابه

پاسخی بگذارید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *

دکمه بازگشت به بالا